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张绘:“双一流”后,高校改革何处去?
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2016年5月,中共中央、国务院印发了《国家创新驱动发展战略纲要》。加快实施创新驱动发展战略最为关键的是人才,而高等教育是人才培养的关键输出口,同时还承担着创新领域最为关键的基础科研工作,因此具有举足轻重的作用。


从这个意义上说,如果一国的大学创新能力不强,就不能从根本上转变经济增长方式。在今天的知识经济时代,没有世界一流大学,就无法成为真正的世界强国。


为促进世界一流大学建设,国务院印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》提出:要推动一批高水平大学和学科进入世界一流行列或前列,2016年将开启新一轮世界一流大学和一流学科建设,每五年为一个周期。


2016年6月23日,教育部官网发布通知称,决定宣布失效一批规范性文件,即包括985、211的有关文件,比如,《关于补充高等教育“211工程”三期建设规划的通知》《关于继续实施“985”工程建设项目的意见》《关于实施“特色重点学科项目”》等。


这意味着,施行长达21年的211工程和18年的985工程成为历史,从此以后高等教育等级森严的财政拨款制度将被改变,将由更加具有开放性和竞争活力的绩效评价体系为杠杆,建立起激励约束机制,鼓励公平竞争,强化目标管理,突出建设实效。


高等教育面临的挑战


中国高等教育规模宏大但结构性矛盾突出、同质化倾向严重、创新能力和服务能力不足,高校之间的同质性高,高等教育结构、质量和效益还不能满足经济结构调整、产业升级、服务区域经济和社会发展的要求。


就目前来看,中国高等教育管理体制和财政制度难以承担起创新驱动战略的要求,当前制约高等教育发展的因素很多,高等教育自身的发展也面临着一系列挑战,主要体现在以下几个方面:


等级化的拨款模式导致部属院校和非部属院校经费投入差异巨大。


由于历史原因,中国的高等教育形成了一大批“部属院校”和“非部属地方院校”,绝大多数985、211院校属于部属院校,位于高等教育的第一梯队,它们多集中在少数政治、经济、文化中心地区,是优质教育资源和优质教研人才聚集之地,自然而然成为各地区、各部门、各学生家庭追逐的对象。


目前,全国共有部属高校110余所,其中75所划归教育部直属管理,其余则由中央其他部委直属管理。至2015年5月,全国2845所高校中有2700多所管理权归属地方政府。


按照现行“分级办学,分级管理”的高校管理体制,中央部委的投入主要集中在部属院校;地方高校(包括一批省部共建大学)主要由地方政府管理,财政投入责任也移交到地方政府。高等教育的财政拨款模式大多呈现“综合定额+专项补助”格局。


所谓综合定额,是基于“定员定额”的原则,根据不同地区、不同类型和不同办学层次,制定学生的生均拨款标准,再依据各高校的在校生数量,核定下达经费总量。所谓专项补助,是学校依据自身特殊发展需要申请、再由教育主管部门批准确定拨款的资金。主要包括新建学科和专业的开办费、实训基地建设、国家(省区市)重大科研项目建设及配套支出等。


在这样的体制下,不同等级的高校,不同的省乃至于省内不同的地区,获得的高等教育财政资源都有很大的差距,越接近行政权力枢纽的高校所获得的资源越多。由于地方所属院校主要依赖于地方政府的财政投入,使得高等教育的办学质量受所在地方财政的影响较大。各级、各地政府的财力差距,决定了不同区域间对高等教育投入的差距。


随着985和211工程的实施,中央部属院校与属地本科院校的生均公共财政预算教育支出和公用支出余额差距,从1995年还“比较接近”的水平,逐步拉大到2010年约2倍。教育部直属高校平均经费约为其他地方院校的20倍。


如果这种等级化的公共财政投入制度不改变,就难以实现对大学之间合理竞争与发展的有效激励,以及对学科建设的合理支持。


高等教育预算拨款制度还有待完善。


2015年11月,财政部、教育部印发了《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》和2016年7月中办、国办印发的《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》是对高校财务自主权的一次松绑。然而改革还不够彻底,目前仍然有大量专项限制高校财务自主权的实现;高校科研经费拨款制度重物轻人,人员智力价值得不到应有的体现;高校学费等收费调整受到限制;高校“优质平价、低质高价”的格局并没有改变;高等教育捐赠的功能尚没有得到有效发挥。


在此背景下,如何通过财政政策和管理体制改革促进高等教育发展转型,促进具有中国特色的一流大学建设?如何有效发挥大学在创新驱动战略中的作用?


中国必须建立一套行之有效的财政政策和管理体制来精准调控,从而处理好政府、市场和社会在高等教育发展转型中的关系,处理好高等教育发展转型过程中的中央与地方的关系,处理好高等教育发展过程中的竞争与发展的关系,处理好高校发展转型与创新驱动型经济发展的关系,进一步依靠建设一批世界一流大学,提升中国的创新能力,为实现经济转型升级提供强有力的技术和智力支持。


高校要满足市场需求


当前中国高等教育,特别是研究型高校经费投入以政府财政为主,经费使用效率低下,浪费严重,财政政策和管理体制调整的关键是如何激发办学活力,实现有效激励,形成创新动力。


因此,高校发展转型要实现突破,需要构建全面预算管理体系,通过建立清晰明确的管理框架,将高校的发展战略、组织目标和具体的预算经费安排联系起来。


首先,发展战略要定位清楚,现在很多高校的服务有多种功能定位,比如培养学生、教学教研、传播文化和价值观、基础研发、服务社会发展、服务市场需求。高校所有的功能都应该最终围绕着推动基础科研创新、服务社会发展,满足市场需求,进一步促进产业转型升级的目标上来。


人才的培养也要围绕着市场的需求来实现,而高校服务的对象应该是中小企业。为什么是市场上的中小企业?因为大企业本身的研发能力就很强,对高校服务企业的需求相对比较弱。而大量的中小企业对这方面的需求却极其强烈,因为自身的研发团队较弱,同时中小企业也是国家促进就业,推动创新最具活力的地方。


其次,应围绕战略来组织管理各个部门和院系,并在预算安排上依据战略目标来调整。


大学建设需要与地方产业发展紧密结合,当前211、985等研究型高校多数属于中央高校,其财政管理体制制约了它们服务当地市场需求和产业发展的灵活性,因此改革现有的财政管理体制,需要重新定位中央与地方的关系,这在一流大学建设过程中显得非常紧迫。


要发挥地方政府和财政部门在高校发展转型过程中的作用,需要建立依据当地产业发展需求的投入模式。地方政府还需要培育完善的市场环境,在高校、科研成果、产品转化之间建立畅通的渠道,通过市场机制在消费者和提供者之间建立直接的联系。


同时,在“双一流”建设的遴选上要更加注意淘汰机制,通过给一些之前没有进入985、211的地方高校一些机会,促进各个高校各具特色创新发展。


此外,大学要围绕区域市场和产业发展需求组织自己,把自己变成极具企业家精神的自治机构。要实现这个目标,需要改革高校现有的产权制度,通过建立完善的学校董事会,构建现代大学治理模式。


虽然中国已经有部分高校建立了董事会等制度,但仍处于初创期。进一步还需要完善激励创新的分配制度,探索股权、期权、分红等多种激励措施,提高科研人员成果转化效益分享比例。建立高校与社会发展需求,市场目标定位,产业转型升级相协调的动态调整机制。


改变高等教育资源配置模式


那么,在高校改革的过程中,财政部门应该做什么?


长期来看,只有取消985、211高校后,在竞争下产生的“重点学校”才有其合理性。因此,应该建立更加多元化的评价体系,在竞争中不断完善高校办学质量,形成自发声誉市场,改变以往计划经济色彩浓的高等教育资源配置模式。要实现这点,需要进行体制机制改革,以化解诸多利益之间的矛盾。


首先,需要以市场化的竞争机制分配科研经费,通过政府购买服务和绩效拨款作为抓手,为推动研究型大学多元发展、公平竞争创造条件。


其次,也需要通过科研经费的中长期财政规划,在拨款方面形成相对稳定的科研经费投入,避免财政支出的大起大落影响到高校科研发展战略和规划的有效实施。需要优化整合研究型大学专项资金,将一些专项纳入常规性拨款,形成稳定支持。这样做一是为了防范财政风险,二是也能形成稳定的投入,为市场注入稳定的预期。


再次,进一步细化生均综合定额拨款标准,将服务市场和科研产出,办学质量、办学特色等因素考虑在内,采取客观化的分配方式,提高研究型高校的经费统筹能力。


最后,高等教育在基础研究领域有不可替代的作用,因此财政资金需要加大对高等教育基础研究和理论研究领域发展方面的投入,同时发挥市场对高等教育应用研究的引导作用。


与美国高校不同,中国高校的主要收入来源是财政拨款,在经济和财政进入新常态后,这样的拨款模式难以为继,而美国高校的收入主要来源于学费和捐赠收入,同时还有大量的社会服务收入。


因此,需要改革现行的学费管制,下放一定的学费调整权限,完善社会捐赠财税激励机制,构建高等教育服务社会和市场的创新发展模式,推动高校多元化筹资机制建设。同时,在继续履行政府相关责任的基础上,逐步收缩政府在财政拨款方面的权限。


值得一提的是,高等教育也应进行“供给侧结构性改革”,即通过优化供给,开放市场,引入竞争,扩大优质高等教育资源的供给。政府通过简政放权,扩大高校在招生方面的自主权,政府只是保基本。减少政府和学校内部在资金分配上对学术研究和创新的行政干预,有效平衡学术权力和行政权力,重新构建高等教育提供者与生产者、教育管理者与生产者、学校所有者与经营者之间的关系。还应逐步完善现代高校财务信息化管理体系,政府只需要进一步加强对高校资金的监管力度即可。


近年来,中央政府开始对地方院校,特别是一些民办院校提供财政支持,民办高校因此获得了稳步发展。但是,还要进一步明确民办高校地位,通过政府的分类资助和市场的有效引导,逐步实现公办高校和民办高校“并存并荣”。这需要进一步开放高等教育市场,加强国际合作办学,鼓励民间自主办学。政府对高校的管理可以通过建立负面清单,规定一些不可逾越的红线,从而留出更大的空间让高校自行选择。


总之,在取消211、985高校后,在新的“一流大学和一流学科”建设之时,切不可走以前的老路,以部门指导和行政划分各层次大学和学科等级,固化已有的办学格局,而应该在科学推动高等教育人、财、物等资源配置的体制机制改革的基础上,在高等教育有效竞争和合理发展之间找到平衡。


作者为中国财政科学研究院教科文研究中心副研究员

本文原载于《财经》杂志2016年第22期

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