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左崇良、潘懋元:高等教育治理的衡平法则与路径探索
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左崇良,厦门大学教育研究院博士后研究人员,江西师范大学讲师,主要从事高等教育和教育法学研究;潘懋元,厦门大学教育学院教授,博士生导师,主要从事高等教育研究。


摘 要:权力与责任失衡是我国高等教育的真实现状,各种法律关系的不明晰导致高等教育的失序。高等教育秩序的构建,可借助新的治理理论“法权理论”,依赖于新的章程“衡平法则”,重申高校与政府以及其他各类主体的权责边界。高等教育治理体系建设,应以法权为中心,重点关注权利和权力等法现象,探寻法权主体的良性互动,在共同参与的理念下构建科学合理的治理结构,通过制度和程序控制权力,并通过权力监督和权利救济等方式,保障广大师生的合法权益,最大程度地实现社会整体利益。


高等教育是一项高度复杂的社会事业,我国高等教育的法律关系十分复杂,内部权力和外部权力交错在一起,权力与权利交错在一起。高等教育治理,从法律层面来讲,就是权力和权利的分配与制衡。高等教育的善治,必须通过高等教育立法,明确高校的法律地位,明确高校与政府、社会、市场、教师、学生的法律关系,合理配置不同主体的权力,厘清相关主体所享有的权力和权利的边界,通过章程科学地划分和确定高校内部成员的责权利。


一、我国高等教育的权责失衡


权力与责任失衡是我国高等教育的真实现状,高校在社会化过程中出现了“四化”:办学目标的功利化、校园文化的企业化、学术管理的官僚化和学术功能的行政化。高校的“四化”,很大程度上源于我国高等教育法律关系的不明晰和法律保障制度的缺乏。


(一)高校与政府的法律关系不明晰


我国高等教育法律已经赋予高校七项办学自主权,但高校的办学自主权一直难以落实,原因在于高校与政府的法律关系不明晰。《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)第30条有一个前提性的规定:高等学校自成立之日起取得法人资格,高等学校在民事活动中依法享有民事权利,承担民事责任。从文本上分析,《高等教育法》已经认可了高校在民事活动中的法人地位,但并未明确高校在行政活动中是否同样具有法人地位。由于《高等教育法》的相关规定照顾不周,致使高校办学自主权难以得到政府部门的尊重,对于高校办学自主权,政府视之为行政权力的一部分,时收时放,事实上,我国高校长期只是政府的附设机构。


(二)高校内部各主体法律关系不明晰


高校内部各主体权责的不明确,表现在两个方面:第一,校长与党委书记的职责和职权行使方式不清晰。我国高校实行的是党委领导下的校长负责制,法律对校长与党委的职责有一些大致的规定,但是,对校党委职责的规定并不等于是对书记职责的规定,因为党委实行的是集体领导,校长和书记一般情况下都是党委领导集体的成员。第二,高校与教职工之间的关系也不明确。《高等教育法》规定高校实行教师聘任制,高校的校长与受聘教师双方在平等自愿的原则基础上签订“聘任合同”,然而,这种聘任合同究竟是民事合同还是行政合同,法律也未明确。


(三)高校制度中学术自主权的缺失


21世纪以来,我国许多高校相继进行制度变革。可是,细心的人会观察到,高校的每次改革事实上都以保持或者增加行政机构的权力为前提,这就导致高校权力与责任的日益失衡。我国高校实行的教师聘用制,旨在强调教师的工作效率,却忽视了现代大学制度建设的一个根本问题——“学术权力的提高和教师权益的法律保障”。伴随着社会转型和经济转轨,我国高校经历了分权化和市场化的多重洗礼,政府的角色逐渐发生了变化,教育的权力发生了多次转移,政府淡出和市场进入在我国高等教育领域凸现,然而高校的学术自主性仍然处于缺失状态。新制度主义理论和自由市场制度理论都已证明,最有效的制度是最能反映人性本质特征的制度,也是最持久的制度。因此,高校制度改革的内在标准应该是:教育质量是否能得到提高,教育秩序是否能得到构建,行政机构的权力是否受到制约,教师和学生的权利是否得到有效保障。倘若每一次教育改革或者高校制度改革,教师和学生的权利得不到保障甚至还在进一步减少,就是伪改革和反改革。


由此可见,我国现有高等教育制度存在种种不足:高校的法人制度至今没建立起来,高校的法律地位缺乏清晰的界定。高校的办学自主权因法律层面的模糊而难以落实;各种权利保障多是源自政策而非法律,因而呈现出不稳定的状态。政府的过度管制和市场的不当介入不仅没能提高治理绩效,反而一定程度上损害了高校的自主和学术自由,同时也挫伤了广大师生的积极性。


二、法权理论与衡平法则


从控制走向协调,以治理代替管理,这是国际趋势。在过去的几十年中,高等教育治理已经成为热门,并被公认为21世纪的关键政策问题。[1]可是,我国高等教育治理的实践,缺乏科学而系统的理论基础,缺乏一条清晰的主线。我国高等教育秩序的构建,需要寻觅一种新的治理理论,依赖于一个新的“章程”,重申高校与政府以及其他各类主体的权责边界,以便使高等教育活动中已发现或者未发现的法律问题能够得到深刻而妥当的解决,并进行体系化的建构。[2]


法权理论是有关国家与法律的科学理论,是一种古老而现代的治理理论。法权理论的内容可谓博大精深,近代欧洲理性主义法权哲学与经验主义法权哲学,马克思主义法权哲学,以及中国土生土长的法权中心学说,这些不同的哲理法学虽然存在差异,但其思想观念一脉相承。“法权”一词源自德国古典法哲学,德国哲学界几位巨人(包括费希特和黑格尔)都高度关注“法权”。康德是法权的第一位系统的阐述者,《法权科学》(又译权利的科学)集中反映出康德晚年的政法思想。康德的法权哲学由两部分组成,探究私权和公权的形而上学的基础,证明“一个市民社会和政治国家如何成为可能”的政治和法律问题,是康德所要重点解决的中心问题,其重要使命是为了要恢复和捍卫一切人的人之为人的共同权利。[3]黑格尔的法权哲学与此有所不同,他主张国家对教育和经济社会的适度干预。


法权理论是西方法哲学的重要组成部分,同时也是中国法理学的一个分支。“法权”是法定之权,是权利与权力的统一体,是一个反映法律承认和保护的全部利益的法学范畴。[4]法权究其实质是指法定的利益,这是因为,权利和权力只有在法定利益层面上才可直接还原为无差别的存在,从而获得同一性。由此可见,“法权”类似于康德所提的“广义的权利”,它是权力和权利的统一体。现代社会的任何一个领域都存在法权,高等教育也不例外。高等教育领域的法权同样具有两种基本形态:一是权力,二是权利。高等教育法权具有多种类型,如大学自治权(高校自主权)、政府调控权、社会参与权、董事(党委)决策权、院校管理权、学术自由权、师生参与权等。


高等教育法权的分配、运作状况深深扎根于一定的社会关系和社会结构之中,深受国家制度和社会文化的影响。马克思对法权有过深入的研究,他认为,法权关系的产生与发展是由社会经济关系决定的,因而,社会主义的法权关系与资本主义的法权关系有着本质的区别。当前,我国正在进行高等教育综合改革,如果将法权关系理论应用到高等教育领域,可以建立基于学术自由而展开的一个规范、内涵丰富的法理体系。在一个国家的政治架构和体制之内,高等教育各类法权的相互认同和协调一致,是其法权结构合理的标志。一方面,高等教育法权要以学术自由与学术自治作为自己的核心内容和正当性根据,另一方面,高等教育法权的实现又受到经验领域条件的制约。换句话说,要想确保学术自由权在我国高等教育的实现,法权的配置应当是理性与经验、价值与现实的结合。


衡平法则是一整套有关利益平衡和关系协调的方法和准则,其理念源自于古罗马。拉丁文中的“衡平”,有“融合”和“平准”的意思。衡平法则以平等自由为主线,以机会公平为原则,以客观事实为基础,以效力和协调为手段,并以和谐共荣的秩序为目的,起到一种弥补相对方不足的功效和作用。[5]衡平法则要求各种公共社会活动能够立足于变化了的有差别的社会现实,致力于共同理想的实现。衡平法则注重实际,形式多变,高等教育治理需要运用衡平法治的原则和方法,使大学及其学者保持一种“冷静的激情”,既能容纳反省性的批评,同时又不失创造性的力量。


衡平法则的要义是利益兼顾、多元互动,高等教育治理需要平衡各方利益。针对目前我国高校行政化倾向严重的现象,衡平法则要求改革者对学术力量和行政力量在不同层次上的利益关系进行细致划分,明确两者的责权利范围,制定出学术、行政良性互动的“游戏规则”,并敦促相关主体真正遵守和执行。基于高校的复杂自组织特征,系统要想从无序走向有序,需要一定条件,需要从尊重学术规律和重视学术自由入手,赋予学术群体更多的决策参与权,而行政权是学术活动的衍生物,发展的路径是从“管制行政”走向“服务行政”。学术委员会作为学术事务的决策机构,在高校范围内部享有更广泛的学术决策权,学科建设、课程设置、教学评价、科学研究、师资培养、职称评定、考核评奖、教材建设、学位授予以及招生就业等均可交由学术委员会进行判定。另外,必须进一步探索教授治学的有效途径,提高教授在教学、学术研究中的决策能力。


高等教育法权衡平的方向是提升学术权,限制行政权。提升学术权是因为高校组织中学术权在与行政权的对峙中处于弱势,需要加以扶助。必须加以说明的是,提倡尊重学术权并不意味着轻视行政权,因为行政权力的合理使用是保障高校运行效率和秩序的必要条件。高校的行政管理从“管制行政”转变为“服务行政”,需要价值的重塑,需要组织文化的重建,要求行政人员以服务师生作为其核心价值观和首要职责,不断强化管理即服务的意识。高等教育治理体系建设,应遵循高等教育的内外部关系规律,通过科学的制度设计,寻求学术权与行政权的协调与平衡,使高校内部治理既能遵循知识和学术发展的内在规律,又能满足高校有序地运行和能动地适应外界的需要。我国当前正在推进现代大学制度建设,在此背景下,高等教育的法定权力和法定权利必然有新的解读。


对于高等教育治理来说,法权配置包含着两个方面的维度,即公共权力的建设与规范和师生权利的维护与保障。因此,高等教育治理必须遵循衡平法则,实现两个方面的衡平:一是政府和院校之间的衡平,确保高校作为一个学术机构的学术自治;二是高校内部行政权与学术权之间的衡平,实行“校长治校,教授治学”,确保师生在学校管理中的主体性地位。


三、高等教育治理的立法建议


高等教育治理是时代主题,存在许多立法问题,我国高等教育治理现代化和现代大学制度建设需要以法律为基础,重理高等教育的法理空间,重建各类法权的边界。高等教育治理的终极目标是良法善治,依法治校的前提是有法可依,且所依之法为良法。高校所依的“法”总体上分为两类:一类是宏观的教育法规,另一类是微观的大学章程。


(一)教育法规:宏观法权建构


高等教育治理是国家治理体系的一部分,高等教育的各类法权、法权关系,必须从法律上加以规范,并进行宏观的法权建构。高校内外各种权力的配置和权利的归属应有更为清晰的界定,并以适当的比例体现在相关法律中。


1.教育法的修改


教育法是教育部门的基本法,教育基本关系、教育机构的法律地位和教育的权利义务是通过教育法来调整和规范的。公办高校的性质和地位是教育法需要首先界定的内容。分析《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)可以发现,其中对于权利和义务的规定总体上是不对等的,存在义务多而权利少的现状。这样的规定有其不合理性,导致的结果是各类主体应有的权利被淹没,而以义务的形式呈现。在高校自主权之内,在不触及其他法律的情况下,高校教师有教学和科研的权利,可自行设定其所教内容和采取的教学方法,在课堂上高校教师有传授其认为正确的知识和发表言论的权利,有决定是否出版论文和著作的权利。


2.高等教育法的修改


高等教育立法是一项重要的规范性活动,是在某一指导思想下,国家依照一定的立法原则,通过法定程序来制定相应的高等教育法律。1998年制定的《高等教育法》规定:高等学校自批准设立之日起取得法人资格。这一规定过于宽泛,一般认为,公办高等学校是典型的事业单位法人。之后,随着“社会公共需要”理念在我国的全面引入,国家以此为标准重新界定和规范公办高等学校的国家财政供给,传统的主体观与现实很不适应。《高等教育法》认定了高等学校作为事业单位法人的地位,这只能解决高等学校在民事活动和民事流转中的法律角色。随着社会发展,公办高校在社会生活中扮演着多种不同的角色——民事主体、行政主体和行政相对人,在具体的环境中,公办高校的法律属性需要更清晰的界定。


在我国法律制度中,大学自治从未出现,但有一个意思相当的概念即高校自主权。高校自主权是指高校的内部事务由高校自行制定规范和计划,在法律范围内自行运作,国家不得加以干预。[6]《高等教育法》规定,高校在招生、设置和调整专业、安排教学内容、科学研究、技术文化交流、机构设置等方面享有自主权,权利内容以教育、教学自主权为主,而对高校在设施管理、学生管理方面的自主权并未加以规定。同时,《高等教育法》也在一定程度上肯定了高校在人事安排上的自主权,但其规定原则性强,而缺乏可操作性,而且人事自主权的行使会受到诸多限制。


高校与政府的法权关系是高等教育治理最重要的内容,高等教育法需要对高校和政府的法权界限加以清晰地界定。另外,高校可在现有法律政策环境下,自主地寻求制度变革的空间和路径,在宪法和法律规范的范围内自主决策和管理,独立行使其办学目标、专业与课程设置和人员聘用、资金使用等方面的决策权,成为真正独立的法人实体。


3.大学法(大学组织法)建设


当前,我国的高等教育治理改革正在走向法制的轨道,需要加强大学法建设,尽快制定出一部有关大学组织的法律。我国高等教育,法治精神尚未确立,表面上制定了各种各样的制度,但是,许多领域依然存在无法可依的状态。在我国高校的制度建设中,师生参与基本停留在倡导性和原则性的规定上,而对参与的主体、内容、途径、形式等缺乏相应的规范和规定,这无疑增加了师生参与监督的成本和难度。而且,由于缺乏相应的责任追究制度,教代会演变成一种“为了参与而参与”的“走过场”的组织,广大师生对于学校决策并不产生直接的影响。因此,大学法建设应该突出教师和学生对学校事务的参与性权利,并具体规定师生参与的途径、形式和内容。


高校内部普遍存在的管理者与师生的法权关系,主要体现为是权力与权利的关系。依据治理理论和法权理论,公众与公权力主体是两类平权主体,两者的关系本质上是一种委托—代理关系,公众代理人的权力来自于公众委托,公权力主体代表公众进行政治统治和社会管理。公权对于权利分享者而言,实质上意味着一种责任,一种将公权利予以形式化的责任。公权私利化即“寻租”,是对公众利益的有意损害。同样,高校管理者有权负责高校日常事务,是受教师和学生委托,其法权形态是职权,职权一旦授予,没有权利放弃,更不允许权力寻租。管理者的职权可以通过大学组织法进行总体上的规定,并保证职权的行使更加符合师生的利益。


(二)大学章程:微观法权建构


大学章程是高校内部治理的“宪章”,是高校设立和运作的基础。《高等教育法》规定,高校设立须有大学章程。当前,我国许多高校在政府的倡导下开始逐步建设和完善大学章程。


1.大学章程的定位


大学章程是对高等教育立法内容的细化和延伸,是高校依法治校的纲领性文件。一方面,章程是高校以法人身份对外活动合法化的保障,是保障高校及其利益相关者权利的合法性规则;另一方面,章程也界定了高校内部法人治理的合理限度。有如国家宪法作为“公民权利的保障书”一样,大学章程的核心性质是师生权利的保障,其最终目标是为了保障高校的办学自主权和其成员的权利。


大学章程是高校法权主体意志的体现,可以唤醒我国高校沉睡已久的权利。在不违背宪法和法律规定的情况下,大学章程可实现最大程度的制度创新。大学章程是现代大学制度的主要载体,由学校立法机构制定。大学章程的法律效力较高,可自行设置学校组织系统,设定有关主体的权利和义务,建立健全的法人治理结构,为学校办学提供具体的行为规范,同时也为学校办出特色提供法律依据。


2.大学章程的内容


大学章程的主要内容是对高校内部的组织架构和内部成员的权利义务进行规定。章程通过对高校组织的机构设置加以规定,明确划分管理人员的责、权、利,以及议事规则,保障《教育法》和《高等教育法》等法律法规赋予高校的办学自主权及相关权力能够得到正确的行使。教师和学生是学校组织中的重要主体,其权利与义务应是大学章程的主要内容。大学章程应对校内的权力构成作出明确的规定,正确处理学校层面和基层学术组织的权力配置。内容包括:明晰学校与院、系、所的关系;明晰学术权力与行政权力的关系;规定教授治学、民主管理、教职工代表大会及教授会等内容。另外,大学章程尚需理清教授委员会和学术委员会的职能边界,扩大基层学术组织自治权的范围,并将青年教师和学生的平等话语权和利益诉求纳入大学内部治理框架。


3.大学章程的制定


一部制定科学的大学章程能有效保证学术自治,进而实现良好的治理。大学章程的完善,需要校方做好几个方面的工作:增强法治观念,增强大学章程意识,在遵循法律法规的基础上结合大学自身情况制定章程,充分利用教育法的授权以增强大学章程的自治性,适当增加“违反大学章程的责任”的内容,增强大学章程的可操作性,保障利益相关者之间的合法利益。大学章程的制定,需要明确教师在学校发展中的重要地位,保障教师的合法权益,调动教师进行人才培养与学术研究的积极性和创造性。


四、高等教育治理的正当程序


正当程序是一项重要的宪法原则,它通过程序中立、公开、参与等方式来保障权力的正当运行。高等教育治理现代化建设,需要增强法治观念,保证各类权力主体的权力行使,不仅在实体上要合理合法,更重要的是要做到权力运行的程序正当。正当程序是法权运行的基本原则,高等教育治理的正当程序具体包括两个方面:学术性事务决策中的正当程序和行政性事务决策中的正当程序。


(一)学术性事务决策中的正当程序


权力运行保持中立性是正当程序的首要原则。有这样一句法律格言,“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官”,这就要求权力主体在其主持权力运行的过程中不得与任何一方有利益或其他方面的联系。正当程序反映到学术治理方面,要求高校的权力行使者在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的姿态,如高校的教授委员会在行使其评定教师职称的权力时,应保持中立地位,不得偏私,不得受各种利益的影响。以我们熟悉的纽约大学为例,《纽约大学教职工手册》明确提出,学校要“依靠教职工赢得良好声誉”,院系会议进行学术决策时必须遵守严格的程序。


学术委员会在我国高校是一个不具有完全决策权的机构,其实质性的行政化倾向较为明显。我国高校的学术委员会有其特殊性:校长提名,党委和行政机构任命;学术委员会中的许多教授是具有学术身份的行政人员;没有常设机构(执行委员会),具有明显的依附性,秘书处挂靠在学校的职能部门,学位评定通常由研究生管理部门完成,而职称评定工作由人事部门完成。


高等教育的学术性事务决策有其特殊性,有着明显的学术等级秩序。我国高等教育的学术决策,等级制更为明显,通常是某位具有特殊地位的学术寡头说了算。学术寡头权力是学术权力与行政权力的结合,进而发展成为学术控制权。[7]学术性事务的集中决策是必要的,但容易导致权力腐败。为了防止学术权力的滥用和为了维护知识的尊严,我们需要设置相关程序,对学术决策行为进行“学术相关性审查”和“学术原则性审查”。为了防止学术独裁,学术决策需要遵照法定程序,并对各种权力进行科学划分和合理限定。教育部发布的《高校学术委员会规程》,要求学校领导和部处负责人集体退出学术委员会等学术组织,以此形成行政权力与学术权力的有效隔离。在此基础上,学术委员会等学术组织的具体工作还需遵守正当程序,高校可为此设计专门的会议制度和“召见-问责”制度,这些属于高等教育特殊类型的法律实践,需要进行深入探索。


(二)行政性事务决策中的正当程序


正当程序作为一项重要的法治观念和原则,强调行政性事务决策的公开化和透明性。正当程序反映到高等教育治理方面,要求高校权力主体在行使权力的过程中应依法将权力运行的依据、过程和结果向公众公开,杜绝“暗箱操作”。


正当程序的另一原则是权力运行的参与性。行政性事务决策作为公共决策,应具有广泛的参与性,允许公众表达自己的意见并对权力运行结果的形成发挥作用。高校的行政性事务决策往往事关重大,必须依照正当程序,须有广泛的民意,须有广大师生的参与。在行政法学中,行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为两类。高校的政策规划和制度是在全校范围内实施,一般不针对特定对象,具有抽象行政行为的特点。根据协商民主理论,高校作为事业单位法人,有权制定自己的发展规划、教学科研规划,以及制定校内管理规章制度,这些政策规划和制度的制定需要运用独特的规范思维,必须遵循正当程序。


正当程序有其理念上的要求,那就是行政性事务决策应该遵循法治精神,以科学的组织方式规范权力的行使。高校在制定规章制度和政策措施之前,应该广泛征求意见,将行政相对人(高校的行政相对人主要是教师学生)吸收到决策程序中来,考虑不受限制的相对人的意见,并慎重地作出决定。


五、高等教育治理的共同参与


高等教育治理的共同参与是体现民主权利、保护学生和教职工合法权益的重要途径。就高校内部治理而言,校务委员会、学术委员会、教职工代表大会和学生代表大会等组织的建设,都是民主办学的表现。师生作为高校“内部人”参与管理,符合学术发展的逻辑,符合高等教育发展的要求。


教师是教育发展的动力之源,教师力量的强弱决定了学校发展的前途命运。教师是学校最重要的利益相关者,教师参与决策,既要强调相互尊重和目标共享,也允许个体表达。教师参与决策旨在教师与行政领导人员之间能够建立良性互动关系来启动和维持学校传承知识的能力。[8]相对于校内外其他利益相关者而言,教师具有自己独特的优势,他们拥有广博的学术知识,熟悉教育教学规律,因而教师参与决策必不可少。教师参与决策的方式是个人与团体相结合,以团体为主。


学生参与高校事务决策同样有着非常清楚的理由,这是因为高校是学生求学的地方,学生是高校最大的权利主体。美国政治哲学家沃尔夫(R.P.Wolff)在《大学的理想》一书指出:既然所有政府的合法权力都来自被统治者的同意,那么高校所有与学生有重要关系的决策都应该征求学生的意见。[9]由此可见,学生参与学校事务管理有其法理依据,也有清晰的限定。学生参与权究其实质是一种权力分享,是高校决策民主化的表现。吸收学生参与那些与自身利益关联度大的事务的决策,如赋予学生评教权,是高校管理科学化的重要步骤。


我国高校师生对学校管理的参与,总体上极为有限,师生话语权的缺失是法制不健全的体现。我国现有法律仅对高校内部领导管理体制有所规定,对教师和学生在高校事务管理中所享有的自主权并无规定。高校教师是学术研究的主要力量,高校的管理制度应服务于教师的科研和教学的需要。高校事务管理应该更大程度地吸收师生参与,并对师生的自主权加以明确规定。保障师生在学术事务上的自主权,才能真正实现其对学术自由保障的制度价值。


实现高校管理的民主化与治理的多元化是制约权力滥用和高校去行政化的重要途径。高校在进行制度设计时,要更多地赋予教师、学生及其他行政服务人员的民主管理权,使高校决策更加专业化、科学化和规范化,同时能有效防止权力的独裁性和专制性。高校的制度建设,应赋予广大师生在学校管理和决策活动中的平等话语权,让其更多地参与到学校的发展与建设中来。另外,治理的多元化要求大学章程明确规定党代会、教代会、职代会的职责,合理地确定教师代表的比例,确保教师参与学校重大决策的发言权和主动权,同时,要高度重视和发挥以学生为主体的团代会、学代会等组织的作用,进一步增强决策的民主性和科学性。


六、高等教育治理的权力监督


权力监督是制约权力滥用的重要防线,它是以集体性的权利来制衡强势权力的一种方式。《高等教育法》规定,教职工代表大会制度是教职工参与民主管理和监督的基本形式之一。但是,我国高校教代会的现状不喜堪忧,教代会制度沦为简单的“走过场”式的开会制度,教师发挥的监督作用极为有限。这方面的原因很复杂,其中一个直接的原因是,教代会是一个十分松散的组织,参加教代会的教师代表平时缺乏沟通,教代会整体上缺乏凝聚力。而且,教代会本身不具有足够强大的权力,很多时候甚至沦为高校行政机构的附庸,所以无法真正发展为制约行政权力的力量,进而影响到教代会制度在治理实践中应有作用的发挥。由于长期以来形成的官本位思想依然在高校盛行,行政化的管理模式依然在高校运行上畅通无阻,这使得校内机关看重的是对上级负责,而忽视其他群体的合法权益,高校行政权力的行使基本上不受校内师生和校外社会的监督。


权力监督反映到高校治理层面,一方面需要加强高校行政活动的外部规制,另一方面需要加强高校行政组织的自律。在宏观制度方面,要进一步健全监督渠道,通过行政监督、司法监督和群众监督等对相关主体的行政行为进行监督检查,避免和制止侵犯教师权益的行为。现代大学制度建设对高校提出了新要求,那就是遵照平等公开的治理原则来协调各方面的关系,采用清晰的治理程序,增强高校决策的参与性和科学性。高校应在尊重政治文化的基础上保持自己的组织文化品格,建设一种既目标一致又具有高度参与性的治理生态。为此需要进一步推行高校的校务公开制度,涉及学校改革与发展的重大决策和涉及师生员工权益的重要事项,通过多种途径在全校范围内及时准确地进行公布,以便广大师生能够进行有效的民主监督。另外,在构建高校的权力监督和协调机制时,要协调好高校内部权力、行政权力和民主权力之间的关系,建立和完善民主管理机构,完善权力约束机制。在此基础上,高校要不断完善重大事项集体决策、专家咨询和决策评估等制度,建立和健全决策后评价、反馈纠偏与问责等制度,并对管理过程中出现的问题及时发现并纠正,降低决策风险,提高教育决策和实施的满意度。


七、高校师生权利的申诉救济


在高校治理结构中,相对于行政人员和领导阶层,教师和学生是处于弱势的一方。在高校管理过程中,教师和学生的权利可能受到强势权力的侵犯,权益可能受到损害。高校具有复杂自组织的特征,在治理结构的基础上,远离平衡态的高等学校系统有足够的反应推动力来推进秩序的重建。同时,为保障广大师生的合法权益,高校需要进行管理制度创新和关系重构,并采取救济措施。教师和学生作为受强势权力影响的主体,可从权力方获得有效信息并有机会向权力方陈述自己的看法,这就要求高校的权力主体在实施具有结果影响的行为时,必须给予师生申辩和救济的机会。


高校管理实践中,师生与学校的纠纷已经受到人们越来越多的关注。师生与高校之间的纠纷经常被诉诸媒体、政府和法院,这在很大程度上反映出师生权利需要法律上的保护,需要为其提供申诉救济的机会。教师是教育事业的第一资源,教师的权益具有“公”“私”双重性质。1993年颁布,明确了教师的六大职业权利:教育教学权、科学研究权、指导评价权、物质保障权、民主管理权、进修培训权。进一步分析发现,《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)明确了教师的专业地位,但并未明确教师的法律地位。在现代社会分工日益精细的背景下,教师的法律地位是教师能否享有其合法权益的关键,它与法律救济密切相关。高校学生是一个完整的权利主体,享有一般公民所不具有的权利,主要体现为学习权和获得公正评价权,还有与此相关的学习保障权、住宅权、知情权、评教权、人格尊严权和隐私权。高校学生的权利具有明显的综合性,其知情权、获得公正评价权与受教育权等各项权利交叉重叠在一起,学生某一权利受到侵犯往往会影响到另一权利的实现。


高校教师权利的保障和救济体现在三个层面:一是在政策法律层面,要完善立法,修订《教师法》,准确界定高校教师的身份,合理确定高校教师的权利和义务,拓宽教师适用的法律救济渠道,设置教师申诉委员会,完善教师申诉制度。二是在学校层面,要完善学校治理结构,建立起权力制衡的机制,避免学术裁量权的过度行使。三是在教师个体层面,要增强教师的权利意识,提高教师的维权能力。高校学生权利的保障和救济同样体现在以上三个层面。在政策法律方面,《高等教育法》的修订需要明确高校学生的法律地位和权利义务,需要明确高校学生有关学习自由和校务参与等权利。在学校层面,需要在大学章程中明确学生权益的救济机制,加强对学生权益、地位的确认和保护,明确学生的权利与义务,规定学校受理学生申诉的机构与程序,增强可操作性,建立和健全学生申诉及权益救济机制。学校领导、学校管理人员、教师都必须正确认识学生的权利,依法履行维护和保障学生权利的职责。在学生层面,学生要明确依法在章程规定的范畴内享有的权利、履行义务,具有独立的主体意识,学会通过正当渠道和相关程序去表达自己的意愿,维护自己的正当权益。


参考文献:


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本文原载于《现代教育管理》2016年第5期

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